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Si les mutations démocratiques en question n'ont pas toujours été sereines dans les autres continents (en particulier en Europe centrale et orientale), elles se déploient en Afrique, à de rares exceptions près, dans des conditions de contestation et de violence rarement égalées ailleurs.
En Afrique de l'Ouest tout particulièrement, la tourmente est manifeste à travers les nombreuses tentatives avortées d'établir de nouveaux systèmes politiques fondés sur le pluralisme, l'alternance acceptée et la gestion rationnelle des ressources, conformément aux demandes pour ne pas dire aux injonctions de puissances étrangères intéressées par la stabilité et la pacification de l'espace politique et économique de leurs investissements.
Aujourd'hui, la région semble marquer le pas dans la poursuite des «processus démocratiques» et, surtout, dans les efforts pour les ajuster aux conditions et besoins réels des pays concernés, en dépit des progrès notables que l'on pourrait relever ici ou là, dans certains domaines...
De fait, il est admis qu'au cœur même de la crise multiforme qui l'affecte et la marginalise dangereusement, se situe la double question de la démocratie et de la gouvernance en tant qu'elles concernent la légitimité des pouvoirs en place, les modes de solution des contradictions qui affectent les sociétés, les conditions de gestion et de distribution des ressources, les rapports avec l'environnement, les pays voisins et les puissances étrangères, etc.
L'objet de ces quelques lignes est précisément de tenter de faire ressortir quelques enseignements de la foisonnante expérience accumulée aux cours de ces dix dernières années dans les différents pays de la région en matière de démocratie et de gouvernance, en la rattachant à l'évolution générale du continent, tout en ayant évidemment à l'esprit les liens organiques qui unissent très étroitement ces pays au reste du monde.
Il sera d'abord fait cas de certaines considérations générales permettant de situer et de mettre en perspective les problèmes de fond qui touchent à la démocratie et à la gouvernance dans la région ouest africaine et qui imposent l'adoption de reformes profondes pour corriger les dysfonctionnements voire les malformations qui paralysent et disqualifient la plupart des nouveaux systèmes de pouvoir mis en place dans les pays concernés.
I. quelques CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
Le terme de «démocratie» et maintenant celui de «gouvernance», apparaissent galvaudés au point parfois de perdre la précision et la pertinence nécessaires à la compréhension des systèmes de valeurs et d'échanges politiques qu'ils sont supposés articuler et fonder. Souvent même, ils sont affectés d'une véritable perte de sens, par glissement idéologique plus ou moins conscient, -et qui n'est pas sans conséquence pratique sur les choix à définir ou les décisions à prendre dans le champ politique où ils opèrent.
Certains rappels conceptuels ne sont donc pas superflus, de même qu'un retour sur le contexte historique dans lequel s'est porté un peu partout en Afrique de l'Ouest, presque naturellement, le choix en faveur du modèle dominant de gouvernance, à savoir le modèle occidental. Choix lourd de conséquences au vu des difficultés de son enracinement dans les réalités africaines.
1.1. Précisions terminologiques et rapports dialectiques entre les concepts de «démocratie» et de «gouvernance»
Plus que jamais, au moment où l'ensemble du continent est pris dans la ferveur conceptuelle de la démocratie et de la gouvernance, il s'avère nécessaire de redonner à ces concepts leur tranchant nécessaire pour mieux faire ressortir les enjeux des choix idéologiques et politiques en cours à leur propos.
a) La notion de démocratie...
Dans son sens premier et aussi le plus intéressant, il est d'abord non pas une expression formelle mais l'essence même d'un pouvoir : celui du peuple. C'est dans ce sens premier que l'entendaient, à la suite des auteurs grecs, les révolutionnaires américains et particulièrement le fondateur de l'Amérique moderne, A. Lincoln, quand ils font référence au «gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple».La démocratie est donc l'organisation politique du peuple sans que soit préconçue la modalité sous laquelle s'exprime et s'impose sa volonté. C'est l'aspect universel de la notion qui invalide les affirmations culturalistes tendant à exclure certaines régions, spécialement l'Afrique, de l'histoire de la démocratie dans le monde. Il n'y a pas de privilège d'une partie du monde par rapport à une autre ou aux autres, en matière d'expérience de ce type de pouvoir.
Dans un second sens, non moins important, la notion de démocratie renvoie à un mode particulier d'organisation du pouvoir politique. Elle se réfère à la nature des institutions et des structures, des règles et des pratiques en cours dans un système donné et qui permettent concrètement l'expression ultime de la volonté du peuple. C'est l'aspect relatif de la notion qui exprime la contingence et la singularité des modes d'organisation et d'expression de la démocratie, d'une région du monde à une autre, d'une époque à une autre, selon la spécificité «culturelle» des peuples concernés et la particularité de leur expérience historique de gestion de la «chose publique»...
C'est la raison pour laquelle, même pour des peuples proches géographiquement et culturellement, il est difficile de voir se reproduire le même schéma d'organisation et d'institutions politiques. D'où l'extrême diversité des formes de pouvoir démocratique dans le monde.
b) .et celle de gouvernance
La «gouvernance» est devenue en quelques années un concept-clé de la vie politique nationale et internationale des Etats, en renvoyant à plusieurs sens selon les contextes et les finalités recherchées de son invocation. D'un point de vue qualitatif, qui est celui le plus courant dans le jargon des grandes institutions internationales qui lui donnèrent ses lettres de noblesse (FMI, banque mondiale), la gouvernance est une manière laudative de gérer la chose publique dans l'intérêt de la stabilité et de la pacification de l'espace économique, politique et social, conformément à certaines règles établies. De ce fait on parle de «bonne gouvernance» comme on parlerait d'une «bonne conduite» au sujet d'un élève respectueux du règlement de l'établissement scolaire auquel il appartient.
Dans ce sens, la gouvernance se réduit à un ensemble de normes abstraites, applicables comme autant de recettes universelles par tous ceux qui sont soucieux de parvenir à un certain résultat préconisé à l'avance dans un domaine défini. Au plan politique, il renvoie à une manière d'être d'un système politique fonctionnant selon des normes impératives et générales et articulé d'une certaine façon à son environnement interne et international.
Mais cette approche normativiste doit être quelque peu nuancée et enrichie pour intégrer non seulement les règles de «bonne» gestion des personnes et des biens, mais également la manière de le faire en intégrant toutes les échelles et tous les paramètres de la vie commune : territoires, ressources, institutions, traditions, culture, etc., dans le souci de la plus grande cohérence nationale et sociale possible.
c) Quelle articulation entre ces concepts ?
Les quelques précisions suggérées permettent de mieux cerner les rapports entre les concepts précités. Ni la démocratie ni la gouvernance ne renvoient à des modèles préétablis et donnés pour définitifs et universels. Au contraire, c'est dans le processus de leur combinaison que s'édifie pour chaque peuple concerné la spécificité de son système de vie économique, politique et social. Aujourd'hui, l'État ne tire sa raison d'être, sa légitimité et son effectivité réelle que dans l'élan de cette combinaison, la recherche de la coïncidence entre la démocratie comme essence d'un pouvoir et la gouvernance comme art de gouverner. La finalité réelle étant d'avoir en définitive une démocratie gouvernante comme seule réelle démocratie ou, symétriquement, une gouvernance démocratique comme seule authentique «bonne gouvernance».
1.2. Le contexte historique du défi démocratique en Afrique de l'Ouest.
Le contexte dans lequel s'est levé le «vent démocratique» en Afrique au début des années 90 est exceptionnellement favorable à l'instauration de nouveaux régimes politiques. C'est celui de la disparition des blocs et de la libération des revendications nationales démocratiques qui l'accompagna.
a) La fin de la guerre froide et la disqualification stratégique du continent
En Afrique, l'instauration de régimes autoritaires est intimement liée au contexte de la guerre froide de la période des indépendances. En dépit de leur «non alignement» officiel, la plupart des Etats sont inféodés dans des zones d'influence très policées et maintenues de main de fer dans le giron d'une puissance dominante. Le seul impératif catégorique des régimes en place est la sauvegarde des intérêts de cette dernière. Dans ces conditions, toute revendication démocratique est quasi impossible à satisfaire, la démocratie apparaissant comme dangereuse pour le maintien de la zone d'influence exclusive. C'est à ce titre que l'on peut considérer les dictatures post coloniales africaines comme les enfants légitimes de la politique des blocs.
La fin de la guerre froide va bouleverser l'ordre des choses en remettant en cause l'intérêt stratégique global du continent dans la géopolitique mondiale. Cette perte d'intérêt subite va plonger la plupart des dirigeants africains dans un profond désarroi et émousser leur velléité de résistance aux revendications politiques de leur population, d'autant plus que la mondialisation ouvre de nouvelles perspectives de compétition économique et commerciale tous azimuts.
De nouvelles règles du jeu international vont donc s'imposer avec une force croissante et les dictatures traditionnellement pro-occidentales sont sommées de se réadapter en renonçant à leur principal «acquis» de l'époque de la guerre froide : le droit de gouverner à leur convenance. Maîtresse du jeu politique mondial, Washington, tout comme la Banque mondiale et le FMI, prône la «bonne gouvemance», jugée seule conforme à l'exigence de stabilité et condition de l'ancrage néolibéral des économies africaines dans l'économie mondialisée.
Après quelque hésitation, la France va prendre acte de la nouvelle donne comme le signifie clairement le fameux discours de la Baule du président F. Mitterrand. Désormais la «démocratisation» et la «bonne gouvernance» seront officiellement au centre des préoccupations de la coopération internationale en direction des pays africains, spécialement les plus fragiles d'entre eux : les pays sahéliens.
b) La crise de l'Etat ouest africain
Au moment du lancement des processus démocratiques, la crise qui frappe l'ensemble de la région est patente et profonde. Elle affecte toutes les structures économiques, politiques et sociales et traduit la faillite complète des politiques publiques («développement», «unité nationale» et «modernisation sociale»). Aucun Etat de la région n'y échappe.
La mise en œuvre mécanique et systématique des «programmes d'ajustement structurels» dans les années 80 lance le processus de paupérisation massive des populations et, concomitamment, celui de la désocialisation de l'Etat (abandon des programmes sociaux minima : écoles, hôpitaux, etc.) et de sa privatisation accélérée (abandon des principaux secteurs publics stratégiques au bénéfice de clientélismes divers).
En lui ôtant le filet de légitimité dont il se prévalait jusqu'ici, ces programmes contribuent à délégitimer cet Etat, ouvrant la voie à tous les irrédentismes et à toutes les contestations. C'est l'Etat-Nation post colonial tel qu'il s'était imposé dans l'espace national et social des peuples de la région qui est donc en crise aussi bien au niveau de ses fondements sociologiques (territorialité, démographie, système économique, social et culturel) que de ses modes d'existence et d'action (institutions, règles, pratiques). Il ne répondait plus à la vérité des faits nouveaux de l'effondrement des blocs, de l'accélération de la mondialisation et de l'impératif d'ouverture concurrentielle du continent au marché mondial. Cette situation rendra possible voire encouragera la levée en masse des populations ouest africaines en faveur de la démocratisation.
c) L'amplification des revendications démocratiques
Si les revendications de la démocratie en Afrique ne datent pas des années 80 et 90, il reste que le contexte de leur formulation a, à chaque fois, lourdement pesé sur leur sens véritable et déterminé les limites de leurs formes d'expression ainsi que leur chance de succès.
Du fait de l'intime association entre la nature néo-coloniale des Etats en question et le caractère dictatorial de leur régime, toute revendication de démocratisation (et de «bonne» gouvernance) débouchait immanquablement sur une critique du néo-colonialisme et prenait de ce fait un caractère éminemment révolutionnaire, inacceptable pour les puissances tutélaires.
Ce n'est donc (à quelques rares et fragiles exceptions près comme le Sénégal) qu'à la fin des années 80 que la grande mutation des rapports internationaux va transformer les perspectives des luttes pour la démocratie en les découplant, pour la première fois, de la lutte contre les zones d'influence et la domination étrangère.
Les puissances étrangères, pour des raisons différentes et parfois contradictoires, vont appuyer avec plus ou moins de force et de constance ces revendications démocratiques et même, dans certains cas, jouer le rôle principal dans le lancement des processus démocratiques.
De fait, de nombreuses forces sociales (élèves, étudiants, fonctionnaires, femmes...) vont se lancer dans le mouvement de revendication de nouveaux rapports politiques même si ce mouvement revêtira des formes et une amplitude différentes d'un pays à un autre dans la région ouest africaine.
Dès le début des années 90, la mutation du paysage institutionnel ouest africain est frappant puisque, officiellement, les Etats abandonnent, les uns après les autres, les systèmes fondés sur le monopartisme de droit ou de fait, l'absence des libertés élémentaires et le rejet de principe de l'alternance en faveur de nouveaux régimes officiellement pluralistes.
Il reste seulement à savoir comment en définitive sera menée dans ces pays, la transition démocratique - et quels sont les résultats auxquels les populations concernées sont parvenues dans leurs efforts de changement de leur vie politique.
II. les PROCESSUS DE DÉMOCRATISATION EN Afrique DE L'OUEST :
APPORTS ET LIMITES EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE...
D'un pays à un autre de la région ouest africaine, les conditions de réalisation des processus démocratiques varient parfois considérablement même si, un peu partout, des progrès sensibles ont été accomplis, par rapport à l'état antérieur, en ce qui concerne les normes d'organisation des systèmes politiques existants. Progrès très relatifs il est vrai, au vu de la situation d'ensemble de ces pays qui, pour la plupart d'entre eux, vivent une véritable crise de transition démocratique dont ils ont du mal à s'extirper.
2.1. Des progrès non négligeables dans la démocratisation
Ces progrès pourraient être rangés sous diverses rubriques. D'une manière synthétique, on peut dire qu'ils touchent le cadre formel et institutionnel de la démocratie et l'une des conditions «sociologiques» de cette dernière à savoir l'émergence graduelle d'une véritable société civile en face des pouvoirs publics.
a). Efforts d'édification de ! 'Etat de droit
Ces efforts se sont d'abord cristallisés dans un vaste mouvement de renouveau du constitutionnalisme. Un véritable courant constitutionnaliste a surgi et s'est imposé sur la scène politique. La constitution étant considérée comme une des conditions essentielles de l'instauration de la démocratie dans des Etats nouveaux et l'expression formelle de l'adhésion à la démocratie moderne, une pléthore de révisions des constitutions existantes ou de nouvelles constitutions vont voir le jour dans l'ensemble de l'espace ouest africain, en vagues successives : Bénin (11 décembre 1990), Guinée Conakry (23 décembre 90), Mauritanie (12 juillet 91), Mali (15 octobre 91), Cap Vert (4 septembre 92), Niger (12 mai 95), etc.
Ces constitutions ont toutes la particularité de rompre avec certains des aspects décisifs de l'ordre juridico-politique antérieur en consacrant les principales nonnes caractéristiques de l'Etat de droit moderne : proclamation des droits fondamentaux de l'homme et du citoyen sous leurs différents aspects et consécration des principales institutions de sauvegarde de la primauté du droit et du respect de l'ordre constitutionnel (séparation des pouvoirs, indépendance de la justice, voies de recours, structures et organismes indépendants de contrôle...).
C'est donc à un renouvellement de l'ensemble du dispositif institutionnel et formel de l'Etat africain traditionnel que l'on a assisté durant toute cette période, par ailleurs marquée par une plus vive animation de la vie politique nationale et par l'apparition graduelle d'une véritable «société civile» ouest africaine.
b) Animation politique et autonomisation progressive de la société civile
Après plusieurs décennies d'anémie, la scène politique ouest africaine s'est «réveillée», prise de frénésie de la chose publique, animée par un nombre impressionnant de nouveaux acteurs, en particulier des partis politiques, désormais admis à faire valoir leurs droits dans le champ de la compétition politique. Dès lors, dans une ambiance généralement agitée et parfois délétère, la vie politique dans les différents pays sera rythmée par des rivalités électorales acharnées.
Longtemps tenues à l'écart de la vie publique, les populations sont désormais massivement sollicitées à participer à diverses échéances. En général, le niveau et l'intensité de leur participation expriment leur degré élevé d'attachement à la démocratie et leur aspiration au pluralisme, à la transparence, à la justice et à la contribution à la gestion des affaires publiques.
Dans certains cas fort significatifs, le jeu politique a pu déboucher relativement sereinement sur une alternance (Bénin, Mali, Sénégal, Nigeria, Ghana, Cap Vert...), renversant complètement la longue tradition des régimes politiques gérés à vie par des «pères» providentiels de nations tenues en laisse par des systèmes oppressifs...
Mais plus que les exercices électoraux, ce qui semble le plus significatif dans l'histoire de la démocratisation de ces dernières années, c'est sans doute l'émergence affirmée d'une société civile dans tous les pays concernés, dont le dynamisme et l'engagement en faveur d'un modus vivendi démocratique sont à tous égards impressionnants.
Admis et reconnus ou non par les pouvoirs en place, associations de sauvegarde des droits de l'homme, syndicats et groupes de solidarité de tous ordres, barreaux , clubs et cercles de «libres penseurs», journaux indépendants et lobbies de toutes natures, souvent en butte aux vieux réflexes arbitraires et à toutes sortes de tracasseries politiques et administratives, foisonnent désormais et se mêlent de la chose publique, exerçant avec efficacité parfois, le rôle de contre pouvoir et d'aiguillon du processus démocratique.
Un nouvel état d'esprit, pour ne pas dire une certaine culture politique et sociale tend à émerger, non seulement au sein de l'élite intellectuelle mais aussi des populations jusqu'alors exclues de l'univers politique. C'est l'un des aspects les plus saillants des acquis démocratiques de la décennie dans la région ouest africaine.
Progrès réels non négligeables donc au regard d'un passé récent mais progrès fragiles au vu d'une réalité globale (économique, politique, sociale...) de plus en plus problématique et incertaine dans la plupart des Etats ouest africains et qui semble dénoter la plongée de cette région dans une crise d'ensemble, une véritable crise de gouvemance...
2.2. Une gouvernance en crise
La crise de la gouvernance semble affecter la plupart des régions du monde. En Afrique, particulièrement en Afrique de l'Ouest, elle revêt une intensité et des formes spécifiques qu'il convient de faire ressortir.
a) Les modalités de la crise
Paradoxalement, les transformations subies par les différents systèmes de pouvoir en Afrique de l'Ouest, si elles sont positives dans nombre de leurs aspects, drainent avec elles des évolutions pernicieuses en ce qui concerne le renforcement de l'unité nationale des populations en cause, leur promotion économique et sociale et leur aptitude à gérer leur propre destin. La misère, devenue endémique, annihile l'autonomie individuelle et collective, déstabilise le système social dans son ensemble et jugule le filet traditionnel de sécurité solidaire qui entretenait pour les couches les plus défavorisées l'illusion de voir leur sort s'améliorer au fil du temps.
L'immense détresse générale qui en résulte pousse au développement de stratégies et parades suicidaires, sur fond de revendications identitaires et sectaires ouvertement réfractaires au schéma de l'intégration nationale étatique classique.
Marginalisées et exclues de la vie publique, des catégories entières de la population dans la plupart des pays de la région deviennent des laissées pour compte de l'action publique et les proies faciles de tous les aventuriers, particulièrement les jeunes et les femmes. Les arrière-pays se vident de leurs populations poussées par l'instabilité, la violence ou la misère tandis que les villes ne peuvent plus faire face à de tels afflux.
De plans en programmes dithyrambiques et irréalistes, le plus souvent inspirés par des puissances ou des institutions étrangères, l'Etat se défausse de ses responsabilités et se décrédibilise jour après jour, laissant à quelques bienfaiteurs humanitaires (ONG notamment) le soin de faire face aux urgences...
Dans de telles conditions délétères, le moindre incident de quelque importance tend à se muer en conflit ouvert, voire à dégénérer en guerre ouverte entre parties constitutives de la société (ethnies, tribus, régions etc.). De toutes parts, fusent les plaintes de ceux qui, dans des sociétés exsangues et en mal de développement, aspirent à voir l'Etat sortir de son impuissance parasitaire et de sa déconnexion des réalités sociales.
Cette impuissance de la plupart des Etats ouest africains à faire face à cette crise se traduit d'ores et déjà, un peu partout, par un retour aux vieilles pratiques d'oppression politique, d'intolérance réciproque entre les acteurs politiques, d'utilisation illégale des organes et moyens publics à des fins partisanes, notamment électoralistes, d'instrumentalisation des tares et dérives sociales (tribalisme, ethnicisme, régionalisme ...) dans un climat de confrontation tous azimuts entre forces politiques souvent dopées par des certitudes dogmatiques et aveuglées par la passion du pouvoir.
Un tel contexte rend aléatoire la poursuite du processus démocratique, ce qui se traduit par la multiplication des actes de violence politique, la tendance à l'éclatement de conflits civils chaotiques, les vives tensions pré ou post électorales, le refus de l'alternance politique pacifique et le retour en force des pratiques de coups d'Etat militaire auxquels n'échappent plus que très peu d'Etats dans la sous région depuis un peu plus d'une décennie (Mali, Sénégal).
b) Les origines de la crise
La crise de la démocratie et de la gouvernance en Afrique de l'Ouest, nonobstant les formes particulières qu'elle peut revêtir d'un pays à un autre apparaît partout, avant tout, comme une crise de l'action et des institutions publiques.
Plusieurs facteurs entrent ici en ligne de compte qui expliquent l'inadaptation de plus en plus manifeste des structures et des objectifs assignés à l'Etat-nation tel qu'il émerge du processus démocratique en cours. Ces facteurs interrogent des questions essentielles, liées au devenir même des systèmes politiques voire des nations en cause.
La première limite de la gouvernance a trait à la liberté de choix de l'action publique, la souveraineté de l'Etat ouest africain.
Si la démocratie est une vieille revendication des africains, surtout de ses élites, son institution et ses modalités sont, à l'échelle de la région, largement déterminées par les fameuses conditionnalités extérieures. Dans de nombreux cas, les pouvoirs africains remplissent une «feuille de route» et un calendrier de mise en œuvre de la démocratie définis par des puissances étrangères et des institutions qui financent l'entreprise et obéissent, ce faisant, à une logique et à des impératifs qui leur sont propres.
L'instauration de la démocratie n'est donc pas toujours le fruit d'une action collective et consensuelle entre les différents acteurs politiques nationaux et en rapport avec la volonté réelle des populations. Très souvent la démocratie est une façade, une manœuvre destinée à donner le change et à satisfaire formellement la demande étrangère, sans modifier le vieux fonds autoritaire des systèmes politiques.
Cette occurrence est rendue possible par le fait que dans la plupart des cas, la démocratie n'est envisagée par ces puissances étrangères que comme un substitut à l'instabilité et non comme une fin en soi, une donnée revendiquée comme inhérente à la réalité politique moderne, un indice de développement humain. L'important étant que les régimes en place remplissent dans la paix, les fonctions qui leur ont été assignées dans le cadre de ces «conditionnantes».
De cette limite générale, il résulte une série de conséquences qui, à leur tour, compromettent durablement l'instauration de la démocratie et de la réelle bonne gouvernance. Les plus significatives ont trait aux priorités de l'action publique et au modèle d'organisation des pouvoirs publics.
Les actions publiques semblent partout défaillir du fait de l'absence d'une ligne directrice fondée sur des priorités établies par les africains eux mêmes, sur la base des besoins propres de leur développement et, le cas échéant, en corrélation avec les besoins d'ouverture et les impératifs du marché mondial.
Au contraire, l'action publique semble prioritairement établie en fonction de recettes dictées par des puissances ou institutions étrangères, sans liens véritables avec les besoins des populations concernées. Ainsi, un peu partout, des services publics essentiels (transport, enseignement, santé...) sont démantelés au nom de considérations idéologiques marginales et non par souci de plus grande efficacité finale pour la société dans son ensemble. Pour la même raison, les initiatives privées authentiques, celles de la société civile ou des secteurs collectifs productifs (coopératives, groupements d'intérêt divers...) sont bridées ou jugulées pour satisfaire un peu partout une conception étriquée de l'économie de marché.
Le schéma institutionnel des nouveaux pouvoirs est partout, pour l'essentiel, directement inspirés de l'extérieur sans véritable souci d'une quelconque acclimatation aux réalités sociologiques, à de très fuyantes exceptions près.
Sans doute animés du souci de satisfaire la demande démocratique étrangère, les constituants ouest africains ne se sont pas embarrassés de forme dans leur tendance à copier le modèle du droit constitutionnel des démocraties occidentales, particulièrement européennes, avec, il est vrai, une préférence tranchée pour un renforcement des pouvoirs du Chef de l'Etat et une diminution corrélative du rôle du gouvernement et, surtout, du Parlement et du pouvoir judiciaire.
Tournant le dos à leurs spécificités historiques et aux besoins d'une gouvernance réaliste et adaptée à leur milieu sociologique, ces constituants africains ont donc bâti sur le papier des systèmes dont la légitimité est sujette à caution et dont l'inefficacité est devenue notoire.
L'une des conséquences les plus évidentes de cet état de fait est l'indifférence de plus en plus manifeste des populations locales vis à vis des sites du pouvoir moderne (tant à l'échelle centrale que locale) et leur tendance à faire usage de relais ou canaux de pouvoirs traditionnels jugés plus sûrs et plus proches (Conseils de sages ou d'anciens, chefs traditionnels religieux ou laïcs etc).
Un dédoublement pernicieux de pouvoir s'instaure ainsi, entretenant la confusion ou même nourrissant des irrédentismes divers, des inégalités de fait devant l'action publique, des dissensions intercommunautaires, etc.
Il est vrai que certains pays ont tenté d'introduire une touche particulière d'originalité dans le modèle institutionnel, ou choisi de repenser la composition de certaines institutions ou les fonctions qui leur sont traditionnellement dévolues. Parmi les plus significatives de ces tentatives, celles qui touchent au statut de la chefferie traditionnelle.
Jusqu'ici, en effet, ces chefferies, demeurées très vivaces dans la mentalité et dans les pratiques sociales courantes dans toute l'Afrique de l'ouest, étaient cependant exclues de l'espace publique officielle, hormis les fonctions honorifiques et folkloriques qui pouvaient leur être reconnues ici ou là.
En Gambie et au Ghana, des efforts sont faits pour leur assurer une place plus effective parmi les institutions publiques. Mais tandis qu'en Gambie cette tentative semble avoir fait long feu en raison de l'inféodation des instances traditionnelles dans le système de décision politique concentré entre les seules mains du Chef de l'Etat (qui nomme ces responsables traditionnels et qui les destitue à sa guise) au Ghana en revanche, des efforts réels sont en cours pour «africaniser» la gestion de certaines questions-clé de la vie nationale, à travers la dévolution de ces questions (rapports intercommunautaire, question foncière, gestion locale, etc.) à leur compétence. Les autorités ghanéennes escomptent par ce biais impliquer ces chefs dans le règlement des questions les plus sensibles de la vie nationale, en jouant sur leur grande ascendance sur les populations locales. Des efforts de réglementation fouillée sont en cours dans ce pays depuis quelques mois pour instaurer un nouvel état de droit dans ce domaine.
Telles sont quelques unes des causes du piétinement des processus démocratiques dans la région ouest africaine et dont les effets combinés tendent à provoquer, un peu partout, une endémie conflictuelle difficile à contenir comme on le voit dans la généralisation des foyers de tension dans la sous région.
III. DES REFORMES NÉCESSAIRES POUR ENRACINER UNE AUTHENTIQUE GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE EN afrique DE L'OUEST
L'ampleur et les modalités spécifiques de la crise qui affecte la démocratisation réelle des sociétés africaines incitent à réfléchir sur les reformes nécessaires à sa relance, cette fois-ci sur des bases mieux assurées, en vue d'une appréhension plus «africaine» des dynamiques politiques et sociales en cours.
Les attentes sont nombreuses de ce point de vue et il n'est pas possible dans le cadre d'une étude aux dimensions et prétentions aussi modestes, d'aller plus loin qu'un «recensement» des domaines les plus sensibles où devrait se justifier une correction de la vision et de la pratique de la démocratie et de la gouvernance dans la sous région ouest africaine.
3.1. Repenser la démarche de définition des finalités ainsi que les priorités de l'action publique
La gouvernance pose un problème de rapports entre l'Etat et le reste du monde puisque la mondialisation est reconnue comme étant l'un des traits dominants de notre époque. L'ouverture et la nécessaire adaptation au reste du monde apparaissent donc comme des données fondamentales de l'exercice du pouvoir, des impératifs environnementaux de l'action publique.
Face aux nécessités extérieures, l'attitude des nouveaux pouvoirs africains devrait consister à rebâtir l'action publique autour des demandes intérieures fortes d'abord, appréhender les priorités en fonction des préoccupations et besoins propres, tout en s'attachant à entreprendre les réformes de modernisation en convergence avec celles préconisées par l'étranger, lorsqu'elles sont justifiées. Cette approche implique de définir clairement et préalablement, de manière indépendante, les priorités nationales de l'action publique avant de s'accorder à rechercher à l'étranger, les moyens de leur mise en œuvre.
Les priorités de l'action publique doivent aller en faveur du plus grand nombre des populations et l'Etat doit mettre fin aux pratiques consistant à privilégier les couches déjà traditionnellement favorisées, notamment en termes de gestion et de répartition des ressources nationales et des biens publics, de réinvention des services publics, de réaménagement du territoire, etc.
3.2. Reformer et mieux articuler les institutions du pouvoir
Les nombreuses difficultés enregistrées dans la marche démocratique libérale durant la période écoulée prouvent abondamment cette urgence.
Les institutions politiques doivent être revues non seulement suivant l'axe de leur légalité mais surtout celui de leur légitimité. Cette dernière notion est essentielle du fait qu'elle renvoie à l'acceptation profonde, anthropologique du pouvoir tel qu'il se présente, par les populations. Elle détermine l'adhésion à ses valeurs et donc, à terme sa crédibilité réelle. La réflexion devrait porter sur l'ensemble des sites de pouvoir politique, aussi bien à l'échelle centrale, locale que régionale.
A l'échelle centrale, il devrait être davantage tenu compte des inconvénients résultant de la tendance à confier la plus grande part possible de pouvoir au seul Chef de l'Etat, au détriment tant de son gouvernement que du Parlement. Ce schéma contribue à perpétuer dans les esprits l'image d'un pouvoir par nature concentré, non partageable et centraliste, véhiculée par plusieurs décennies de régimes autoritaires.
La place de l'opposition y compris au sein de l'exécutif (gouvernement participatif) pourrait faire l'objet d'une discussion plus enrichissante que ne l'est l'admission comme vérité révélée et comme dogme, du principe de son exclusion hérité du constitutionnalisme occidental. La pratique «informelle»suivie de manière quelque peu chaotique au moment de la présidence de M. A. Diouf à travers l'entrisme gouvernemental de Me A. Wade alors principal Chef de l'opposition légal, ou encore celle en cours du gouvernement multipartite initié par le président Malien A. T. Touré peuvent inciter à une sérieuse réflexion, surtout après l'expérience universellement louée du premier gouvernement de large union nationale de l'après Apartheid en Afrique du Sud formée sous l'égide du Président N. Mandela...
Une grande attention devrait être bien sûr portée à la représentation nationale. En particulier sa composition dont l'importance n'échappe à aucun observateur. Un débat récurrent à ce propos porte sur la question d'un parlement uni ou bicaméral. De nombreux arguments sont avancés pour justifier le choix de l'une ou l'autre formule.
Une donnée directement liée à la question doit cependant être prise en compte : c'est le pluralisme ethnique et la multiplicité des institutions traditionnelles en Afrique. Faut-il faire le deuil de ces réalités sociologiques et opter pour le principe français de la table rase en la matière ?
La sagesse et l'attachement des populations à ces réalités très vivaces dans leur vécu culturel et politique incitent à retenir le schéma d'une deuxième chambre dédiée à ce type de représentation, une sorte de grand Conseil des Anciens, des Sages, des Communautés ou des Collectivités locales (ou tout cela à la fois) afin de les amener à contribution dans l'espace politique, au moins dans certains domaines (économique et social). Les Chefferies traditionnelles pourraient trouver là un cadre idéal d'existence formelle institutionnalisée, sans verser dans une quelconque «indigénisation». L'expérience encore immature du Sénat en Mauritanie notamment pourrait ouvrir la voie à d'intéressants développements en matière de contrôle de l'action des pouvoirs publics et de participation à la création des normes législatives plus adaptées aux réalités profondes des terroirs...
En termes de gouvernance, l'un des acquis essentiels consiste à ne plus considérer l'Etat comme la seule instance du changement. D'autres échelles de pouvoir sont directement intégrés dans le bloc de l'action «publique» et contribuent au même titre désormais à la dynamique politique et sociale du développement des nations.
Ces instances concernent en particulier, la décentralisation et l'intégration régionale.
La place des collectivités locales, en particulier des communes, dans le jeu des institutions publiques doit être mieux adaptée au besoin de plus en plus pressant de participation des citoyens à l'exercice du pouvoir. Elles sont les espaces publics les plus proches de la vie des citoyens et donc pourraient être les mieux à même de façonner l'esprit d'intégration sociale et nationale des citoyens ordinaires face aux exigences de la vie courante. Elles pourraient d'ailleurs se servir de l'expérience d'autres régions du monde en matière de gestion locale pour ouvrir des perspectives moins figées de participation des populations dans la vie publique (pratique du référendum municipal sur des questions d'intérêt local en Suisse ou budget participatif de Porto Alegre, au Brésil).
Pour l'instant et en dépit des proclamations, l'intégration régionale se confond avec l'échelle internationale des relations inter étatiques. Bien que très difficile, la mise en œuvre de cette intégration ne constitue pas moins un facteur important dans la pérennisation des processus démocratiques comme on le voit déjà dans certains des efforts consentis dans des cadres ou ensembles crées à l'échelle continentale ou sous régionale (Union africaine, CEDEAO, NEPAD, etc.).
3.3. Corriger les rapports entre les acteurs politiques et entre le pouvoir et les citoyens
L'espace politique démocratique est défini par ce double rapport entre pouvoir et opposition d'une part, et pouvoir et citoyens d'autre part.
L'instauration du multipartisme a été considéré comme étant le principal signe d'entrée de \ l'Afrique subsaharienne à l'ère démocratique. Pour autant, le jeu des partis est loin d'obéir au schéma habituel compte tenu des réalités sociologiques qui forcent à ne pas prendre pour argent comptant l'affirmation constitutionnelle suivant laquelle les partis concourent à l'expression du suffrage. Dans la réalité, l'absence d'un statut opératoire et crédible des partis, singulièrement ceux de l'opposition, débouche sur une amputation de l'un des fondements de la démocratie constitutionnelle moderne.
Reconnus seulement du bout des lèvres par nombre de pouvoirs ouest africains, les partis ne constituent pas encore le cadre principal d'organisation et d'action politique des citoyens qui préfèrent d'autres structures de représentation sociale et «politique». Cette donnée, ajoutée aux pratiques défavorables des pouvoirs entraîne de nombreuses crispations et souvent, un climat malsain entre les acteurs politiques.
Il serait nécessaire que soit partout défini et codifié un statut de l'opposition, surtout celui de ses principaux responsables. Cela pourrait améliorer les rapports entre protagonistes de la scène politique en les incitant à recourir aux voies légales pour se faire entendre et aspirer en toute quiétude à une alternance légitime. Tout en revalorisant le rôle des partis comme creuset de la prise de conscience et de l'action citoyenne. Cela favoriserait la renaissance d'un esprit de dialogue et de compromis entre acteurs politiques, caractéristiques des traditions de tolérance et d'entente au sein et entre communautés de l'espace soudano sahélien.
Enfin, le lien interactif entre le pouvoir et les citoyens est l'essence même de la démocratie et la base de toute gouvernance crédible. L'un des enjeux majeurs de la gouvernance démocratique est de donner au citoyen «voix au chapitre», non seulement comme électeur mais aussi comme contrôleur individuel et destinataire final de l'action publique.
L'Etat devrait donc s'attacher tout particulièrement à encourager les citoyens à participer aux processus de prise de décision à tous les niveaux de la vie sociale, appuyer les initiatives de solidarités et d'auto prise en charge individuelle et collective, lui redonner le sens du droit et le goût de protéger la chose publique.
Bref, lui donner envie de contribuer à la gouvernance et à la vie commune, la vie politique démocratique, en un mot..
par
LÔ Gourmo Abdoul (Université du Havre)
source : avomm
En Afrique de l'Ouest tout particulièrement, la tourmente est manifeste à travers les nombreuses tentatives avortées d'établir de nouveaux systèmes politiques fondés sur le pluralisme, l'alternance acceptée et la gestion rationnelle des ressources, conformément aux demandes pour ne pas dire aux injonctions de puissances étrangères intéressées par la stabilité et la pacification de l'espace politique et économique de leurs investissements.
Aujourd'hui, la région semble marquer le pas dans la poursuite des «processus démocratiques» et, surtout, dans les efforts pour les ajuster aux conditions et besoins réels des pays concernés, en dépit des progrès notables que l'on pourrait relever ici ou là, dans certains domaines...
De fait, il est admis qu'au cœur même de la crise multiforme qui l'affecte et la marginalise dangereusement, se situe la double question de la démocratie et de la gouvernance en tant qu'elles concernent la légitimité des pouvoirs en place, les modes de solution des contradictions qui affectent les sociétés, les conditions de gestion et de distribution des ressources, les rapports avec l'environnement, les pays voisins et les puissances étrangères, etc.
L'objet de ces quelques lignes est précisément de tenter de faire ressortir quelques enseignements de la foisonnante expérience accumulée aux cours de ces dix dernières années dans les différents pays de la région en matière de démocratie et de gouvernance, en la rattachant à l'évolution générale du continent, tout en ayant évidemment à l'esprit les liens organiques qui unissent très étroitement ces pays au reste du monde.
Il sera d'abord fait cas de certaines considérations générales permettant de situer et de mettre en perspective les problèmes de fond qui touchent à la démocratie et à la gouvernance dans la région ouest africaine et qui imposent l'adoption de reformes profondes pour corriger les dysfonctionnements voire les malformations qui paralysent et disqualifient la plupart des nouveaux systèmes de pouvoir mis en place dans les pays concernés.
I. quelques CONSIDÉRATIONS GÉNÉRALES
Le terme de «démocratie» et maintenant celui de «gouvernance», apparaissent galvaudés au point parfois de perdre la précision et la pertinence nécessaires à la compréhension des systèmes de valeurs et d'échanges politiques qu'ils sont supposés articuler et fonder. Souvent même, ils sont affectés d'une véritable perte de sens, par glissement idéologique plus ou moins conscient, -et qui n'est pas sans conséquence pratique sur les choix à définir ou les décisions à prendre dans le champ politique où ils opèrent.
Certains rappels conceptuels ne sont donc pas superflus, de même qu'un retour sur le contexte historique dans lequel s'est porté un peu partout en Afrique de l'Ouest, presque naturellement, le choix en faveur du modèle dominant de gouvernance, à savoir le modèle occidental. Choix lourd de conséquences au vu des difficultés de son enracinement dans les réalités africaines.
1.1. Précisions terminologiques et rapports dialectiques entre les concepts de «démocratie» et de «gouvernance»
Plus que jamais, au moment où l'ensemble du continent est pris dans la ferveur conceptuelle de la démocratie et de la gouvernance, il s'avère nécessaire de redonner à ces concepts leur tranchant nécessaire pour mieux faire ressortir les enjeux des choix idéologiques et politiques en cours à leur propos.
a) La notion de démocratie...
Dans son sens premier et aussi le plus intéressant, il est d'abord non pas une expression formelle mais l'essence même d'un pouvoir : celui du peuple. C'est dans ce sens premier que l'entendaient, à la suite des auteurs grecs, les révolutionnaires américains et particulièrement le fondateur de l'Amérique moderne, A. Lincoln, quand ils font référence au «gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple».La démocratie est donc l'organisation politique du peuple sans que soit préconçue la modalité sous laquelle s'exprime et s'impose sa volonté. C'est l'aspect universel de la notion qui invalide les affirmations culturalistes tendant à exclure certaines régions, spécialement l'Afrique, de l'histoire de la démocratie dans le monde. Il n'y a pas de privilège d'une partie du monde par rapport à une autre ou aux autres, en matière d'expérience de ce type de pouvoir.
Dans un second sens, non moins important, la notion de démocratie renvoie à un mode particulier d'organisation du pouvoir politique. Elle se réfère à la nature des institutions et des structures, des règles et des pratiques en cours dans un système donné et qui permettent concrètement l'expression ultime de la volonté du peuple. C'est l'aspect relatif de la notion qui exprime la contingence et la singularité des modes d'organisation et d'expression de la démocratie, d'une région du monde à une autre, d'une époque à une autre, selon la spécificité «culturelle» des peuples concernés et la particularité de leur expérience historique de gestion de la «chose publique»...
C'est la raison pour laquelle, même pour des peuples proches géographiquement et culturellement, il est difficile de voir se reproduire le même schéma d'organisation et d'institutions politiques. D'où l'extrême diversité des formes de pouvoir démocratique dans le monde.
b) .et celle de gouvernance
La «gouvernance» est devenue en quelques années un concept-clé de la vie politique nationale et internationale des Etats, en renvoyant à plusieurs sens selon les contextes et les finalités recherchées de son invocation. D'un point de vue qualitatif, qui est celui le plus courant dans le jargon des grandes institutions internationales qui lui donnèrent ses lettres de noblesse (FMI, banque mondiale), la gouvernance est une manière laudative de gérer la chose publique dans l'intérêt de la stabilité et de la pacification de l'espace économique, politique et social, conformément à certaines règles établies. De ce fait on parle de «bonne gouvernance» comme on parlerait d'une «bonne conduite» au sujet d'un élève respectueux du règlement de l'établissement scolaire auquel il appartient.
Dans ce sens, la gouvernance se réduit à un ensemble de normes abstraites, applicables comme autant de recettes universelles par tous ceux qui sont soucieux de parvenir à un certain résultat préconisé à l'avance dans un domaine défini. Au plan politique, il renvoie à une manière d'être d'un système politique fonctionnant selon des normes impératives et générales et articulé d'une certaine façon à son environnement interne et international.
Mais cette approche normativiste doit être quelque peu nuancée et enrichie pour intégrer non seulement les règles de «bonne» gestion des personnes et des biens, mais également la manière de le faire en intégrant toutes les échelles et tous les paramètres de la vie commune : territoires, ressources, institutions, traditions, culture, etc., dans le souci de la plus grande cohérence nationale et sociale possible.
c) Quelle articulation entre ces concepts ?
Les quelques précisions suggérées permettent de mieux cerner les rapports entre les concepts précités. Ni la démocratie ni la gouvernance ne renvoient à des modèles préétablis et donnés pour définitifs et universels. Au contraire, c'est dans le processus de leur combinaison que s'édifie pour chaque peuple concerné la spécificité de son système de vie économique, politique et social. Aujourd'hui, l'État ne tire sa raison d'être, sa légitimité et son effectivité réelle que dans l'élan de cette combinaison, la recherche de la coïncidence entre la démocratie comme essence d'un pouvoir et la gouvernance comme art de gouverner. La finalité réelle étant d'avoir en définitive une démocratie gouvernante comme seule réelle démocratie ou, symétriquement, une gouvernance démocratique comme seule authentique «bonne gouvernance».
1.2. Le contexte historique du défi démocratique en Afrique de l'Ouest.
Le contexte dans lequel s'est levé le «vent démocratique» en Afrique au début des années 90 est exceptionnellement favorable à l'instauration de nouveaux régimes politiques. C'est celui de la disparition des blocs et de la libération des revendications nationales démocratiques qui l'accompagna.
a) La fin de la guerre froide et la disqualification stratégique du continent
En Afrique, l'instauration de régimes autoritaires est intimement liée au contexte de la guerre froide de la période des indépendances. En dépit de leur «non alignement» officiel, la plupart des Etats sont inféodés dans des zones d'influence très policées et maintenues de main de fer dans le giron d'une puissance dominante. Le seul impératif catégorique des régimes en place est la sauvegarde des intérêts de cette dernière. Dans ces conditions, toute revendication démocratique est quasi impossible à satisfaire, la démocratie apparaissant comme dangereuse pour le maintien de la zone d'influence exclusive. C'est à ce titre que l'on peut considérer les dictatures post coloniales africaines comme les enfants légitimes de la politique des blocs.
La fin de la guerre froide va bouleverser l'ordre des choses en remettant en cause l'intérêt stratégique global du continent dans la géopolitique mondiale. Cette perte d'intérêt subite va plonger la plupart des dirigeants africains dans un profond désarroi et émousser leur velléité de résistance aux revendications politiques de leur population, d'autant plus que la mondialisation ouvre de nouvelles perspectives de compétition économique et commerciale tous azimuts.
De nouvelles règles du jeu international vont donc s'imposer avec une force croissante et les dictatures traditionnellement pro-occidentales sont sommées de se réadapter en renonçant à leur principal «acquis» de l'époque de la guerre froide : le droit de gouverner à leur convenance. Maîtresse du jeu politique mondial, Washington, tout comme la Banque mondiale et le FMI, prône la «bonne gouvemance», jugée seule conforme à l'exigence de stabilité et condition de l'ancrage néolibéral des économies africaines dans l'économie mondialisée.
Après quelque hésitation, la France va prendre acte de la nouvelle donne comme le signifie clairement le fameux discours de la Baule du président F. Mitterrand. Désormais la «démocratisation» et la «bonne gouvernance» seront officiellement au centre des préoccupations de la coopération internationale en direction des pays africains, spécialement les plus fragiles d'entre eux : les pays sahéliens.
b) La crise de l'Etat ouest africain
Au moment du lancement des processus démocratiques, la crise qui frappe l'ensemble de la région est patente et profonde. Elle affecte toutes les structures économiques, politiques et sociales et traduit la faillite complète des politiques publiques («développement», «unité nationale» et «modernisation sociale»). Aucun Etat de la région n'y échappe.
La mise en œuvre mécanique et systématique des «programmes d'ajustement structurels» dans les années 80 lance le processus de paupérisation massive des populations et, concomitamment, celui de la désocialisation de l'Etat (abandon des programmes sociaux minima : écoles, hôpitaux, etc.) et de sa privatisation accélérée (abandon des principaux secteurs publics stratégiques au bénéfice de clientélismes divers).
En lui ôtant le filet de légitimité dont il se prévalait jusqu'ici, ces programmes contribuent à délégitimer cet Etat, ouvrant la voie à tous les irrédentismes et à toutes les contestations. C'est l'Etat-Nation post colonial tel qu'il s'était imposé dans l'espace national et social des peuples de la région qui est donc en crise aussi bien au niveau de ses fondements sociologiques (territorialité, démographie, système économique, social et culturel) que de ses modes d'existence et d'action (institutions, règles, pratiques). Il ne répondait plus à la vérité des faits nouveaux de l'effondrement des blocs, de l'accélération de la mondialisation et de l'impératif d'ouverture concurrentielle du continent au marché mondial. Cette situation rendra possible voire encouragera la levée en masse des populations ouest africaines en faveur de la démocratisation.
c) L'amplification des revendications démocratiques
Si les revendications de la démocratie en Afrique ne datent pas des années 80 et 90, il reste que le contexte de leur formulation a, à chaque fois, lourdement pesé sur leur sens véritable et déterminé les limites de leurs formes d'expression ainsi que leur chance de succès.
Du fait de l'intime association entre la nature néo-coloniale des Etats en question et le caractère dictatorial de leur régime, toute revendication de démocratisation (et de «bonne» gouvernance) débouchait immanquablement sur une critique du néo-colonialisme et prenait de ce fait un caractère éminemment révolutionnaire, inacceptable pour les puissances tutélaires.
Ce n'est donc (à quelques rares et fragiles exceptions près comme le Sénégal) qu'à la fin des années 80 que la grande mutation des rapports internationaux va transformer les perspectives des luttes pour la démocratie en les découplant, pour la première fois, de la lutte contre les zones d'influence et la domination étrangère.
Les puissances étrangères, pour des raisons différentes et parfois contradictoires, vont appuyer avec plus ou moins de force et de constance ces revendications démocratiques et même, dans certains cas, jouer le rôle principal dans le lancement des processus démocratiques.
De fait, de nombreuses forces sociales (élèves, étudiants, fonctionnaires, femmes...) vont se lancer dans le mouvement de revendication de nouveaux rapports politiques même si ce mouvement revêtira des formes et une amplitude différentes d'un pays à un autre dans la région ouest africaine.
Dès le début des années 90, la mutation du paysage institutionnel ouest africain est frappant puisque, officiellement, les Etats abandonnent, les uns après les autres, les systèmes fondés sur le monopartisme de droit ou de fait, l'absence des libertés élémentaires et le rejet de principe de l'alternance en faveur de nouveaux régimes officiellement pluralistes.
Il reste seulement à savoir comment en définitive sera menée dans ces pays, la transition démocratique - et quels sont les résultats auxquels les populations concernées sont parvenues dans leurs efforts de changement de leur vie politique.
II. les PROCESSUS DE DÉMOCRATISATION EN Afrique DE L'OUEST :
APPORTS ET LIMITES EN MATIÈRE DE GOUVERNANCE...
D'un pays à un autre de la région ouest africaine, les conditions de réalisation des processus démocratiques varient parfois considérablement même si, un peu partout, des progrès sensibles ont été accomplis, par rapport à l'état antérieur, en ce qui concerne les normes d'organisation des systèmes politiques existants. Progrès très relatifs il est vrai, au vu de la situation d'ensemble de ces pays qui, pour la plupart d'entre eux, vivent une véritable crise de transition démocratique dont ils ont du mal à s'extirper.
2.1. Des progrès non négligeables dans la démocratisation
Ces progrès pourraient être rangés sous diverses rubriques. D'une manière synthétique, on peut dire qu'ils touchent le cadre formel et institutionnel de la démocratie et l'une des conditions «sociologiques» de cette dernière à savoir l'émergence graduelle d'une véritable société civile en face des pouvoirs publics.
a). Efforts d'édification de ! 'Etat de droit
Ces efforts se sont d'abord cristallisés dans un vaste mouvement de renouveau du constitutionnalisme. Un véritable courant constitutionnaliste a surgi et s'est imposé sur la scène politique. La constitution étant considérée comme une des conditions essentielles de l'instauration de la démocratie dans des Etats nouveaux et l'expression formelle de l'adhésion à la démocratie moderne, une pléthore de révisions des constitutions existantes ou de nouvelles constitutions vont voir le jour dans l'ensemble de l'espace ouest africain, en vagues successives : Bénin (11 décembre 1990), Guinée Conakry (23 décembre 90), Mauritanie (12 juillet 91), Mali (15 octobre 91), Cap Vert (4 septembre 92), Niger (12 mai 95), etc.
Ces constitutions ont toutes la particularité de rompre avec certains des aspects décisifs de l'ordre juridico-politique antérieur en consacrant les principales nonnes caractéristiques de l'Etat de droit moderne : proclamation des droits fondamentaux de l'homme et du citoyen sous leurs différents aspects et consécration des principales institutions de sauvegarde de la primauté du droit et du respect de l'ordre constitutionnel (séparation des pouvoirs, indépendance de la justice, voies de recours, structures et organismes indépendants de contrôle...).
C'est donc à un renouvellement de l'ensemble du dispositif institutionnel et formel de l'Etat africain traditionnel que l'on a assisté durant toute cette période, par ailleurs marquée par une plus vive animation de la vie politique nationale et par l'apparition graduelle d'une véritable «société civile» ouest africaine.
b) Animation politique et autonomisation progressive de la société civile
Après plusieurs décennies d'anémie, la scène politique ouest africaine s'est «réveillée», prise de frénésie de la chose publique, animée par un nombre impressionnant de nouveaux acteurs, en particulier des partis politiques, désormais admis à faire valoir leurs droits dans le champ de la compétition politique. Dès lors, dans une ambiance généralement agitée et parfois délétère, la vie politique dans les différents pays sera rythmée par des rivalités électorales acharnées.
Longtemps tenues à l'écart de la vie publique, les populations sont désormais massivement sollicitées à participer à diverses échéances. En général, le niveau et l'intensité de leur participation expriment leur degré élevé d'attachement à la démocratie et leur aspiration au pluralisme, à la transparence, à la justice et à la contribution à la gestion des affaires publiques.
Dans certains cas fort significatifs, le jeu politique a pu déboucher relativement sereinement sur une alternance (Bénin, Mali, Sénégal, Nigeria, Ghana, Cap Vert...), renversant complètement la longue tradition des régimes politiques gérés à vie par des «pères» providentiels de nations tenues en laisse par des systèmes oppressifs...
Mais plus que les exercices électoraux, ce qui semble le plus significatif dans l'histoire de la démocratisation de ces dernières années, c'est sans doute l'émergence affirmée d'une société civile dans tous les pays concernés, dont le dynamisme et l'engagement en faveur d'un modus vivendi démocratique sont à tous égards impressionnants.
Admis et reconnus ou non par les pouvoirs en place, associations de sauvegarde des droits de l'homme, syndicats et groupes de solidarité de tous ordres, barreaux , clubs et cercles de «libres penseurs», journaux indépendants et lobbies de toutes natures, souvent en butte aux vieux réflexes arbitraires et à toutes sortes de tracasseries politiques et administratives, foisonnent désormais et se mêlent de la chose publique, exerçant avec efficacité parfois, le rôle de contre pouvoir et d'aiguillon du processus démocratique.
Un nouvel état d'esprit, pour ne pas dire une certaine culture politique et sociale tend à émerger, non seulement au sein de l'élite intellectuelle mais aussi des populations jusqu'alors exclues de l'univers politique. C'est l'un des aspects les plus saillants des acquis démocratiques de la décennie dans la région ouest africaine.
Progrès réels non négligeables donc au regard d'un passé récent mais progrès fragiles au vu d'une réalité globale (économique, politique, sociale...) de plus en plus problématique et incertaine dans la plupart des Etats ouest africains et qui semble dénoter la plongée de cette région dans une crise d'ensemble, une véritable crise de gouvemance...
2.2. Une gouvernance en crise
La crise de la gouvernance semble affecter la plupart des régions du monde. En Afrique, particulièrement en Afrique de l'Ouest, elle revêt une intensité et des formes spécifiques qu'il convient de faire ressortir.
a) Les modalités de la crise
Paradoxalement, les transformations subies par les différents systèmes de pouvoir en Afrique de l'Ouest, si elles sont positives dans nombre de leurs aspects, drainent avec elles des évolutions pernicieuses en ce qui concerne le renforcement de l'unité nationale des populations en cause, leur promotion économique et sociale et leur aptitude à gérer leur propre destin. La misère, devenue endémique, annihile l'autonomie individuelle et collective, déstabilise le système social dans son ensemble et jugule le filet traditionnel de sécurité solidaire qui entretenait pour les couches les plus défavorisées l'illusion de voir leur sort s'améliorer au fil du temps.
L'immense détresse générale qui en résulte pousse au développement de stratégies et parades suicidaires, sur fond de revendications identitaires et sectaires ouvertement réfractaires au schéma de l'intégration nationale étatique classique.
Marginalisées et exclues de la vie publique, des catégories entières de la population dans la plupart des pays de la région deviennent des laissées pour compte de l'action publique et les proies faciles de tous les aventuriers, particulièrement les jeunes et les femmes. Les arrière-pays se vident de leurs populations poussées par l'instabilité, la violence ou la misère tandis que les villes ne peuvent plus faire face à de tels afflux.
De plans en programmes dithyrambiques et irréalistes, le plus souvent inspirés par des puissances ou des institutions étrangères, l'Etat se défausse de ses responsabilités et se décrédibilise jour après jour, laissant à quelques bienfaiteurs humanitaires (ONG notamment) le soin de faire face aux urgences...
Dans de telles conditions délétères, le moindre incident de quelque importance tend à se muer en conflit ouvert, voire à dégénérer en guerre ouverte entre parties constitutives de la société (ethnies, tribus, régions etc.). De toutes parts, fusent les plaintes de ceux qui, dans des sociétés exsangues et en mal de développement, aspirent à voir l'Etat sortir de son impuissance parasitaire et de sa déconnexion des réalités sociales.
Cette impuissance de la plupart des Etats ouest africains à faire face à cette crise se traduit d'ores et déjà, un peu partout, par un retour aux vieilles pratiques d'oppression politique, d'intolérance réciproque entre les acteurs politiques, d'utilisation illégale des organes et moyens publics à des fins partisanes, notamment électoralistes, d'instrumentalisation des tares et dérives sociales (tribalisme, ethnicisme, régionalisme ...) dans un climat de confrontation tous azimuts entre forces politiques souvent dopées par des certitudes dogmatiques et aveuglées par la passion du pouvoir.
Un tel contexte rend aléatoire la poursuite du processus démocratique, ce qui se traduit par la multiplication des actes de violence politique, la tendance à l'éclatement de conflits civils chaotiques, les vives tensions pré ou post électorales, le refus de l'alternance politique pacifique et le retour en force des pratiques de coups d'Etat militaire auxquels n'échappent plus que très peu d'Etats dans la sous région depuis un peu plus d'une décennie (Mali, Sénégal).
b) Les origines de la crise
La crise de la démocratie et de la gouvernance en Afrique de l'Ouest, nonobstant les formes particulières qu'elle peut revêtir d'un pays à un autre apparaît partout, avant tout, comme une crise de l'action et des institutions publiques.
Plusieurs facteurs entrent ici en ligne de compte qui expliquent l'inadaptation de plus en plus manifeste des structures et des objectifs assignés à l'Etat-nation tel qu'il émerge du processus démocratique en cours. Ces facteurs interrogent des questions essentielles, liées au devenir même des systèmes politiques voire des nations en cause.
La première limite de la gouvernance a trait à la liberté de choix de l'action publique, la souveraineté de l'Etat ouest africain.
Si la démocratie est une vieille revendication des africains, surtout de ses élites, son institution et ses modalités sont, à l'échelle de la région, largement déterminées par les fameuses conditionnalités extérieures. Dans de nombreux cas, les pouvoirs africains remplissent une «feuille de route» et un calendrier de mise en œuvre de la démocratie définis par des puissances étrangères et des institutions qui financent l'entreprise et obéissent, ce faisant, à une logique et à des impératifs qui leur sont propres.
L'instauration de la démocratie n'est donc pas toujours le fruit d'une action collective et consensuelle entre les différents acteurs politiques nationaux et en rapport avec la volonté réelle des populations. Très souvent la démocratie est une façade, une manœuvre destinée à donner le change et à satisfaire formellement la demande étrangère, sans modifier le vieux fonds autoritaire des systèmes politiques.
Cette occurrence est rendue possible par le fait que dans la plupart des cas, la démocratie n'est envisagée par ces puissances étrangères que comme un substitut à l'instabilité et non comme une fin en soi, une donnée revendiquée comme inhérente à la réalité politique moderne, un indice de développement humain. L'important étant que les régimes en place remplissent dans la paix, les fonctions qui leur ont été assignées dans le cadre de ces «conditionnantes».
De cette limite générale, il résulte une série de conséquences qui, à leur tour, compromettent durablement l'instauration de la démocratie et de la réelle bonne gouvernance. Les plus significatives ont trait aux priorités de l'action publique et au modèle d'organisation des pouvoirs publics.
Les actions publiques semblent partout défaillir du fait de l'absence d'une ligne directrice fondée sur des priorités établies par les africains eux mêmes, sur la base des besoins propres de leur développement et, le cas échéant, en corrélation avec les besoins d'ouverture et les impératifs du marché mondial.
Au contraire, l'action publique semble prioritairement établie en fonction de recettes dictées par des puissances ou institutions étrangères, sans liens véritables avec les besoins des populations concernées. Ainsi, un peu partout, des services publics essentiels (transport, enseignement, santé...) sont démantelés au nom de considérations idéologiques marginales et non par souci de plus grande efficacité finale pour la société dans son ensemble. Pour la même raison, les initiatives privées authentiques, celles de la société civile ou des secteurs collectifs productifs (coopératives, groupements d'intérêt divers...) sont bridées ou jugulées pour satisfaire un peu partout une conception étriquée de l'économie de marché.
Le schéma institutionnel des nouveaux pouvoirs est partout, pour l'essentiel, directement inspirés de l'extérieur sans véritable souci d'une quelconque acclimatation aux réalités sociologiques, à de très fuyantes exceptions près.
Sans doute animés du souci de satisfaire la demande démocratique étrangère, les constituants ouest africains ne se sont pas embarrassés de forme dans leur tendance à copier le modèle du droit constitutionnel des démocraties occidentales, particulièrement européennes, avec, il est vrai, une préférence tranchée pour un renforcement des pouvoirs du Chef de l'Etat et une diminution corrélative du rôle du gouvernement et, surtout, du Parlement et du pouvoir judiciaire.
Tournant le dos à leurs spécificités historiques et aux besoins d'une gouvernance réaliste et adaptée à leur milieu sociologique, ces constituants africains ont donc bâti sur le papier des systèmes dont la légitimité est sujette à caution et dont l'inefficacité est devenue notoire.
L'une des conséquences les plus évidentes de cet état de fait est l'indifférence de plus en plus manifeste des populations locales vis à vis des sites du pouvoir moderne (tant à l'échelle centrale que locale) et leur tendance à faire usage de relais ou canaux de pouvoirs traditionnels jugés plus sûrs et plus proches (Conseils de sages ou d'anciens, chefs traditionnels religieux ou laïcs etc).
Un dédoublement pernicieux de pouvoir s'instaure ainsi, entretenant la confusion ou même nourrissant des irrédentismes divers, des inégalités de fait devant l'action publique, des dissensions intercommunautaires, etc.
Il est vrai que certains pays ont tenté d'introduire une touche particulière d'originalité dans le modèle institutionnel, ou choisi de repenser la composition de certaines institutions ou les fonctions qui leur sont traditionnellement dévolues. Parmi les plus significatives de ces tentatives, celles qui touchent au statut de la chefferie traditionnelle.
Jusqu'ici, en effet, ces chefferies, demeurées très vivaces dans la mentalité et dans les pratiques sociales courantes dans toute l'Afrique de l'ouest, étaient cependant exclues de l'espace publique officielle, hormis les fonctions honorifiques et folkloriques qui pouvaient leur être reconnues ici ou là.
En Gambie et au Ghana, des efforts sont faits pour leur assurer une place plus effective parmi les institutions publiques. Mais tandis qu'en Gambie cette tentative semble avoir fait long feu en raison de l'inféodation des instances traditionnelles dans le système de décision politique concentré entre les seules mains du Chef de l'Etat (qui nomme ces responsables traditionnels et qui les destitue à sa guise) au Ghana en revanche, des efforts réels sont en cours pour «africaniser» la gestion de certaines questions-clé de la vie nationale, à travers la dévolution de ces questions (rapports intercommunautaire, question foncière, gestion locale, etc.) à leur compétence. Les autorités ghanéennes escomptent par ce biais impliquer ces chefs dans le règlement des questions les plus sensibles de la vie nationale, en jouant sur leur grande ascendance sur les populations locales. Des efforts de réglementation fouillée sont en cours dans ce pays depuis quelques mois pour instaurer un nouvel état de droit dans ce domaine.
Telles sont quelques unes des causes du piétinement des processus démocratiques dans la région ouest africaine et dont les effets combinés tendent à provoquer, un peu partout, une endémie conflictuelle difficile à contenir comme on le voit dans la généralisation des foyers de tension dans la sous région.
III. DES REFORMES NÉCESSAIRES POUR ENRACINER UNE AUTHENTIQUE GOUVERNANCE DÉMOCRATIQUE EN afrique DE L'OUEST
L'ampleur et les modalités spécifiques de la crise qui affecte la démocratisation réelle des sociétés africaines incitent à réfléchir sur les reformes nécessaires à sa relance, cette fois-ci sur des bases mieux assurées, en vue d'une appréhension plus «africaine» des dynamiques politiques et sociales en cours.
Les attentes sont nombreuses de ce point de vue et il n'est pas possible dans le cadre d'une étude aux dimensions et prétentions aussi modestes, d'aller plus loin qu'un «recensement» des domaines les plus sensibles où devrait se justifier une correction de la vision et de la pratique de la démocratie et de la gouvernance dans la sous région ouest africaine.
3.1. Repenser la démarche de définition des finalités ainsi que les priorités de l'action publique
La gouvernance pose un problème de rapports entre l'Etat et le reste du monde puisque la mondialisation est reconnue comme étant l'un des traits dominants de notre époque. L'ouverture et la nécessaire adaptation au reste du monde apparaissent donc comme des données fondamentales de l'exercice du pouvoir, des impératifs environnementaux de l'action publique.
Face aux nécessités extérieures, l'attitude des nouveaux pouvoirs africains devrait consister à rebâtir l'action publique autour des demandes intérieures fortes d'abord, appréhender les priorités en fonction des préoccupations et besoins propres, tout en s'attachant à entreprendre les réformes de modernisation en convergence avec celles préconisées par l'étranger, lorsqu'elles sont justifiées. Cette approche implique de définir clairement et préalablement, de manière indépendante, les priorités nationales de l'action publique avant de s'accorder à rechercher à l'étranger, les moyens de leur mise en œuvre.
Les priorités de l'action publique doivent aller en faveur du plus grand nombre des populations et l'Etat doit mettre fin aux pratiques consistant à privilégier les couches déjà traditionnellement favorisées, notamment en termes de gestion et de répartition des ressources nationales et des biens publics, de réinvention des services publics, de réaménagement du territoire, etc.
3.2. Reformer et mieux articuler les institutions du pouvoir
Les nombreuses difficultés enregistrées dans la marche démocratique libérale durant la période écoulée prouvent abondamment cette urgence.
Les institutions politiques doivent être revues non seulement suivant l'axe de leur légalité mais surtout celui de leur légitimité. Cette dernière notion est essentielle du fait qu'elle renvoie à l'acceptation profonde, anthropologique du pouvoir tel qu'il se présente, par les populations. Elle détermine l'adhésion à ses valeurs et donc, à terme sa crédibilité réelle. La réflexion devrait porter sur l'ensemble des sites de pouvoir politique, aussi bien à l'échelle centrale, locale que régionale.
A l'échelle centrale, il devrait être davantage tenu compte des inconvénients résultant de la tendance à confier la plus grande part possible de pouvoir au seul Chef de l'Etat, au détriment tant de son gouvernement que du Parlement. Ce schéma contribue à perpétuer dans les esprits l'image d'un pouvoir par nature concentré, non partageable et centraliste, véhiculée par plusieurs décennies de régimes autoritaires.
La place de l'opposition y compris au sein de l'exécutif (gouvernement participatif) pourrait faire l'objet d'une discussion plus enrichissante que ne l'est l'admission comme vérité révélée et comme dogme, du principe de son exclusion hérité du constitutionnalisme occidental. La pratique «informelle»suivie de manière quelque peu chaotique au moment de la présidence de M. A. Diouf à travers l'entrisme gouvernemental de Me A. Wade alors principal Chef de l'opposition légal, ou encore celle en cours du gouvernement multipartite initié par le président Malien A. T. Touré peuvent inciter à une sérieuse réflexion, surtout après l'expérience universellement louée du premier gouvernement de large union nationale de l'après Apartheid en Afrique du Sud formée sous l'égide du Président N. Mandela...
Une grande attention devrait être bien sûr portée à la représentation nationale. En particulier sa composition dont l'importance n'échappe à aucun observateur. Un débat récurrent à ce propos porte sur la question d'un parlement uni ou bicaméral. De nombreux arguments sont avancés pour justifier le choix de l'une ou l'autre formule.
Une donnée directement liée à la question doit cependant être prise en compte : c'est le pluralisme ethnique et la multiplicité des institutions traditionnelles en Afrique. Faut-il faire le deuil de ces réalités sociologiques et opter pour le principe français de la table rase en la matière ?
La sagesse et l'attachement des populations à ces réalités très vivaces dans leur vécu culturel et politique incitent à retenir le schéma d'une deuxième chambre dédiée à ce type de représentation, une sorte de grand Conseil des Anciens, des Sages, des Communautés ou des Collectivités locales (ou tout cela à la fois) afin de les amener à contribution dans l'espace politique, au moins dans certains domaines (économique et social). Les Chefferies traditionnelles pourraient trouver là un cadre idéal d'existence formelle institutionnalisée, sans verser dans une quelconque «indigénisation». L'expérience encore immature du Sénat en Mauritanie notamment pourrait ouvrir la voie à d'intéressants développements en matière de contrôle de l'action des pouvoirs publics et de participation à la création des normes législatives plus adaptées aux réalités profondes des terroirs...
En termes de gouvernance, l'un des acquis essentiels consiste à ne plus considérer l'Etat comme la seule instance du changement. D'autres échelles de pouvoir sont directement intégrés dans le bloc de l'action «publique» et contribuent au même titre désormais à la dynamique politique et sociale du développement des nations.
Ces instances concernent en particulier, la décentralisation et l'intégration régionale.
La place des collectivités locales, en particulier des communes, dans le jeu des institutions publiques doit être mieux adaptée au besoin de plus en plus pressant de participation des citoyens à l'exercice du pouvoir. Elles sont les espaces publics les plus proches de la vie des citoyens et donc pourraient être les mieux à même de façonner l'esprit d'intégration sociale et nationale des citoyens ordinaires face aux exigences de la vie courante. Elles pourraient d'ailleurs se servir de l'expérience d'autres régions du monde en matière de gestion locale pour ouvrir des perspectives moins figées de participation des populations dans la vie publique (pratique du référendum municipal sur des questions d'intérêt local en Suisse ou budget participatif de Porto Alegre, au Brésil).
Pour l'instant et en dépit des proclamations, l'intégration régionale se confond avec l'échelle internationale des relations inter étatiques. Bien que très difficile, la mise en œuvre de cette intégration ne constitue pas moins un facteur important dans la pérennisation des processus démocratiques comme on le voit déjà dans certains des efforts consentis dans des cadres ou ensembles crées à l'échelle continentale ou sous régionale (Union africaine, CEDEAO, NEPAD, etc.).
3.3. Corriger les rapports entre les acteurs politiques et entre le pouvoir et les citoyens
L'espace politique démocratique est défini par ce double rapport entre pouvoir et opposition d'une part, et pouvoir et citoyens d'autre part.
L'instauration du multipartisme a été considéré comme étant le principal signe d'entrée de \ l'Afrique subsaharienne à l'ère démocratique. Pour autant, le jeu des partis est loin d'obéir au schéma habituel compte tenu des réalités sociologiques qui forcent à ne pas prendre pour argent comptant l'affirmation constitutionnelle suivant laquelle les partis concourent à l'expression du suffrage. Dans la réalité, l'absence d'un statut opératoire et crédible des partis, singulièrement ceux de l'opposition, débouche sur une amputation de l'un des fondements de la démocratie constitutionnelle moderne.
Reconnus seulement du bout des lèvres par nombre de pouvoirs ouest africains, les partis ne constituent pas encore le cadre principal d'organisation et d'action politique des citoyens qui préfèrent d'autres structures de représentation sociale et «politique». Cette donnée, ajoutée aux pratiques défavorables des pouvoirs entraîne de nombreuses crispations et souvent, un climat malsain entre les acteurs politiques.
Il serait nécessaire que soit partout défini et codifié un statut de l'opposition, surtout celui de ses principaux responsables. Cela pourrait améliorer les rapports entre protagonistes de la scène politique en les incitant à recourir aux voies légales pour se faire entendre et aspirer en toute quiétude à une alternance légitime. Tout en revalorisant le rôle des partis comme creuset de la prise de conscience et de l'action citoyenne. Cela favoriserait la renaissance d'un esprit de dialogue et de compromis entre acteurs politiques, caractéristiques des traditions de tolérance et d'entente au sein et entre communautés de l'espace soudano sahélien.
Enfin, le lien interactif entre le pouvoir et les citoyens est l'essence même de la démocratie et la base de toute gouvernance crédible. L'un des enjeux majeurs de la gouvernance démocratique est de donner au citoyen «voix au chapitre», non seulement comme électeur mais aussi comme contrôleur individuel et destinataire final de l'action publique.
L'Etat devrait donc s'attacher tout particulièrement à encourager les citoyens à participer aux processus de prise de décision à tous les niveaux de la vie sociale, appuyer les initiatives de solidarités et d'auto prise en charge individuelle et collective, lui redonner le sens du droit et le goût de protéger la chose publique.
Bref, lui donner envie de contribuer à la gouvernance et à la vie commune, la vie politique démocratique, en un mot..
par
LÔ Gourmo Abdoul (Université du Havre)
source : avomm
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